§四税式支出制度构成剖析（第2页）
建立税式支出制度的重要意义在于提高税式支出和财税管理系统的绩效，进而提高财政税收制度和政策的资源配置效率，而税式支出绩效的高低必须通过科学的评估来判断和反映。在政府预算前的磋商过程中，税式支出评估的结果是有关各方提出改进税式支出建议、政府预算管理者预算决策的依据和基础。同时，税式支出评估还是实施过程中对税式支出监控和目标引导的必要手段。20世纪70年代以来，人们逐渐对传统公共政策评估提出质疑，认为评估不仅应当是真实的，侧重效率、效能和效益，而且应当是正义的，应当进行公平和公正的价值评估。目前西方国家的税式支出评估主要限于适合性、成果有效性和成本有效性三大方面。（注：张晋武：《中国税式支出制度构建研究》，人民出版社2008年版，第234页。）
2。税式支出政策效果评估的目标和功能
税式支出评估的目标和功能包括：一是为确定适度的税式支出规模提供数量信息；二是为优化税式支出结构提供行动指向；三是为税式支出政策资源的重新配置、适应性调整和税收制度改革提供决策依据；四是为构建良好的公共财政法律制度和促进财政管理的科学化、精细化和民主化提供必要保证。
3。税式支出政策效果评估方法
税式支出评估要求具备科学性和有效性，评估方法的选择是构建税式支出评估体系的关键。综合来看，可以采取的方法包括成本收益分析法、效应分析评估法、动态比较法、相关指标类推法、优势分析法、公众评价法、评分法、投资回收法以及制度分析方法（注：笔者的硕士论文《公共支出效率的制度分析》（中南财经政法大学2002年），构建了公共支出效率析方法和准则体系，这方法也可以应用于税式支出政策绩效评估。）等。目前，由于存在种种困难，在国际上税式支出绩效评估尚无系统的、成熟的经验。但对税式支出的经济效应分析正逐步得到重视。如美国的税式支出报告中有一部分专门讨论税式支出的目的及经济影响，美国政府事务委员会1993年的政府项目实施法案（GPRA）要求财政部门对具体的税式支出进行绩效分析，考察其对具体的税式支出预期目标的影响。目前美国财政部门正着重于数据的收集工作。由于进行跨年度的分析，更能提供深入的、全面的分析结果。财政部税收分析及收入统计部已开发了一组模型，将在十年时间内跟踪分析纳税人。这组纳税人是由在2000年申报的纳税人中抽样组成，结合人口变化、纳税人经济情况的变化来分析税收政策变化对纳税人储蓄的影响。目前这项工作尚处于初步阶段。
（四）税式支出预算的编制和执行
建立税式支出预算制度，依此对各项税式支出的成本以及总量进行综合分析、计划和控制，是税式支出制度的核心。在计量出税式支出成本之后，对其按一定的分类标准编表列示，并附以相应的说明和政策建议，就构成了政府预算中类似于直接支出预算的税式支出预算表。税式支出预算是税式支出制度的主干，也是政府实施税式支出项目管理的基本工具。税式支出预算的具体设计集中体现着一个国家所采取的税式支出管理模式。税式支出预算的基本制度主要涉及税式支出报告的内容框架、税式支出预算在整体财政预算体系中的安排、税式支出预算与一般财政预算的统筹、税式支出项目的分类以及税式支出表的编列等。
1。税式支出预算的基本模式
税式支出预算的基本模式，主要是指国家对税收优惠或税式支出进行预算反映、计划和控制的基本程序和方式，根据实践中完备程度不同可分为三种类型：
第一类是正规预算管理模式，也称为全面预算管理模式。该模式的特征是税式支出账户严格、统一，税式支出预算较为规范，作为政府预算的一个组成部分。对各个税式支出项目像直接支出项目一样，纳入政府预算分析检查管理过程，或者是将税式支出预算报告作为一个一般预算之外独立编报的文件。在这种模式下，向立法机关提交和报告税式支出预算报告是政府机关的法定义务，税式支出预算报告要经过立法机关的审议。
第二类是准预算管理模式。在这种模式下，未建立起系统、严格的税式支出账户，也未形成完备或正规的税式支出预算计划和控制的程序，只是对重要的税收优惠项目规定编制定期报告，进行税式支出政策效果分析和评估。税式支出报告部分作为或不作为政府预算的组成部分，只是作为政府预算的解释说明材料，不一定需要立法机关审议，目的是为了解释政府的活动情况，为正规预算管理模式做实践上的准备。
第三类是临时分析控制模式。这种模式，实际上是预算分析方法在税收优惠决策和管理上的临时应用，并未形成一种真正的税式支出预算管理制度。在税收优惠决策过程中，政府对税收优惠进行分析评估，对采取税式支出和直接财政支出进行成本测算对比分析，或者对已经实施的税收优惠项目按照税式支出制度进行考察、分析。它只是政府内部进行的临时专项分析评估，没有法定的、固定的统计和评估方法，也没有严格的法律程序，不需要向立法机关提供或经立法机关审议。
2。税式支出预算报告的基本框架
税式支出预算报告是税式支出预算的形式和内容载体，确定税式支出报告的内容框架是税式支出预算制度的首要问题。按照税式支出预算透明、规范的预算要求，税式支出报告的内容应该包括税式支出账户或税式支出表、有关情况和政策意见的说明分析材料。实际实施中，由于采取税式支出预算管理模式的不同，对税式支出报告的使用目的不同，不同国家的税式支出预算报告的具体内容往往不尽相同。
3。税式支出预算总额的确定
税式支出预算总额，也称税式支出规模，是指税式支出的总量及其由此决定的宏观财政支出结构。从预算管理的角度讲，就是财政计划年度的税式支出预算盘子（注：张晋武：《中国税式支出制度构建研究》，人民出版社2008年版，第266页。）。控制税式支出的规模是建立税式支出预算的首要目的，通过建立预算使得税式支出政策的运用既能满足实现国家经济社会发展的需要，又从数量上得到反映、监督和合理限制。控制税式支出预算总额，就是说要根据财政承受能力、优惠政策的需求与财政支出结构和财政收支总量平衡关系，确定税式支出的数量界限。从理论上讲，税式支出的预算总额取值范围如下公式所示：
税式支出最高限额≤应征税收收入+其它非债财政收入+符合未来偿债能力的公债收入-不可以用税式支出替代的财政直接支出。
4。税式支出成本的估计
在税式支出预算总额确定之后，接下来的工作就是具体测定各项税式支出的成本。测定这一成本，需要运用一些统计方法、计量方法、模型预测等。这些方法前文已经做过介绍。
5。税式支出项目的分类
为与实际实行的预算支出分类相一致，便于分析比较，税式支出项目的分类宜按预算职能做一级分类，以形成税式支出与直接支出项目的对应关系。然，后在每一职能项下再按税类分列，而在税类之下再按税种分列。
6。税式支出预算的编制和执行
税式支出预算的执行与税收法律法规制度的实施一并寓于税收征管过程之中。税式支出预算的编制和执行主要涉及年度税式支出报告的编制、税式支出政策和税式支出预算方案的执行与管理。一般来说，税式支出预算的编制由政府财政部门的预算机构、税政管理机构和税务部门共同负责；税务部门负责税式支出预算的具体执行。
税式支出报告编制的主要工作程序如下：首先，预算部门提出总体要求和税式支出适度规模设想；其次，税政管理机构在税式支出项目鉴别的基础上，设计税式支出表、项目分类、成本估算和绩效评估；再次，预算部门和税政管理机构做出说明分析、政策建议，形成正式的税式支出报告；最后，将税式支出报告纳入年度预算文件，提交国家权力机关参阅、讨论或者审议，并向社会公布。